Administracja publiczna poszukuje rozwiązań ułatwiających kontakt z obywatelem, co skutkuje zainteresowaniem elektronicznymi formami składania podań. Wdrożenie systemu doręczeń elektronicznych ma docelowo ustandaryzować także i ten aspekt komunikacji.
Wszczęcie sprawy to moment, od którego zaczynają obowiązywać konkretne prawa i obowiązki. Dotyczą one nie tylko organów, ale również wnioskodawców, uczestników postępowania oraz wszystkich innych zainteresowanych.
W zakresie dotyczącym postępowania administracyjnego oraz postępowania podatkowego odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) i ordynacji podatkowej przewidują dwie formy wszczęcia postępowania – z urzędu oraz na wniosek strony. Wniosek ten może zostać wniesiony na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu.
Podania pisemne utrwalone w postaci elektronicznej przesyła się na adres do doręczeń elektronicznych (dalej: ADE) lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej lub organu podatkowego. Przepisy kpa i ordynacji podatkowej pomijają obecnie możliwość wniesienia podania na adres elektronicznej skrzynki podawczej (dalej: ESP). Jednakże do 31 grudnia 2025 r. możliwość taką przewiduje art. 147 ust. 2 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (tekst jedn. DzU z 2024 r., poz. 1045; dalej: ustawa o doręczeniach elektronicznych).
Jeżeli żądanie zostało wniesione drogą elektroniczną, datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi. W praktyce jest to dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu, czyli wpływu na adres ESP lub na ADE. Dzień ten jest potwierdzony datą wskazaną w urzędowym poświadczeniu odbioru (ESP) lub w dowodzie otrzymania w przypadku podania wniesionego na ADE.
W praktyce – przy wysyłce na adres ESP w ramach platformy ePUAP – doręczenie podania do podmiotu publicznego następuje zazwyczaj w ciągu kilku minut od jego wysłania. I nie jest to regulowane przepisami. Natomiast w systemie e-Doręczeń ten czas ustalono na maksymalnie 24 godziny od chwili wysłania, potwierdzonej dowodem wysłania A.1 „Akceptacja nadania przesyłki”.
Dowód otrzymania zostaje wystawiony po wpłynięciu korespondencji na ADE podmiotu publicznego. Dowodem otrzymania jest dowód E.1 „Dostarczenie przesyłki” lub potwierdzenie otrzymania, które jest dodatkowym dowodem nieokreślonym normami ETSI. Zostaje ono obowiązkowo wystawione w doręczeniach, których adresatem lub nadawcą jest podmiot publiczny. Potwierdzenie otrzymania wystawia dostawca usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego nadawcy. Potwierdzenie otrzymania jest wystawiane w dwóch przypadkach:
- Usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego wystawiła dowód przekazania przesyłki E.1 w ustawowym terminie doręczenia 14 dni. Doręczenie następuje w dacie wskazanej w dowodzie E.1.
- Usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego wystawiła dowód gotowości przesyłki do odbioru D.1, natomiast w ciągu kolejnych 14 dni nie wystawiono dowodu E.1 (przy tzw. fikcji doręczenia elektronicznego). Podstawą potwierdzenia otrzymania jest dowód D.1 „Przesyłka przygotowana do odbioru”, przy czym dzień doręczenia to data 14 dni po dacie wskazanej w dowodzie D.1. Termin 14 dni jest liczony zgodnie z przepisami określonymi dla poszczególnych trybów doręczenia.
Dla ustalenia daty wszczęcia postępowania nie ma znaczenia, czy podanie wpłynęło w dzień roboczy czy dzień wolny od pracy. W przypadku rejestrowania przesyłek wpływających w systemie klasy EZD, w systemie dziedzinowym lub w systemie tradycyjnym przesyłka musi być oznaczona rzeczywistą datą wpływu, a nie datą, kiedy pracownik danego podmiotu mógł się z nią zapoznać. Datą wpływu może być więc dzień wolny od pracy, jeśli przesyłka wpłynęła np. w sobotę. I od tego momentu liczone są terminy dla czynności organu.
Konta w systemie teleinformatycznym organu
Wymagania formalne związane z wykorzystaniem możliwości wniesienia podania za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu mogą wynikać wprost z przepisów prawa lub wewnętrznych regulacji dotyczących używania tego rozwiązania.
Przykładem takiego systemu jest e-Urząd Skarbowy. Sposób korzystania z niego wynika wprost z przepisów: art. 35b ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. DzU z 2023 r., poz. 615) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z 21 czerwca 2023 r. w sprawie korzystania z e-Urzędu Skarbowego (DzU z 2023 r., poz. 1178). Podobnym rozwiązaniem jest PUE ZUS, portal informacyjny sądów powszechnych.
Niestety obecnie wątpliwości budzą zasady korzystania z portali umożliwiających wnoszenie pism w postaci elektronicznej na konto w systemie teleinformatycznym organu, w przypadku gdy nie wprowadzono przepisów regulujących funkcjonowanie tego typu serwisów. Nie określono bowiem w sposób bezpośredni wymagań dotyczących uwierzytelniania użytkowników takich portali, obowiązków w zakresie generowania dowodów potwierdzających wniesienie przesyłki itd. Wątpliwości budzi również możliwość uznania ESP w ePUAP-ie za konto w systemie teleinformatycznym organu.
W przypadku wnoszenia pism z wykorzystaniem konta w systemie teleinformatycznym organu (np. platformy komunikacji elektronicznej samorządu) istnieje obowiązek uwierzytelnienia się w nim za pomocą jednego z trzech sposobów:
- korzystając ze środka identyfikacji elektronicznej wydanego w systemie identyfikacji elektronicznej przyłączonym do Krajowego Węzła Identyfikacji Elektronicznej;
- używając środka identyfikacji elektronicznej wydanego w notyfikowanym systemie identyfikacji elektronicznej;
- korzystając z danych weryfikowanych za pomocą kwalifikowanego certyfikatu podpisu elektronicznego, jeżeli te dane pozwalają na identyfikację i uwierzytelnienie wymagane w celu realizacji usługi online.
Pozostałe wymagania dotyczące korzystania z systemu wynikać mogą z regulaminów czy instrukcji opracowywanych przez podmiot odpowiedzialny za funkcjonowanie danego systemu teleinformatycznego.
W przypadku wnoszenia pism za pomocą konta w systemie teleinformatycznym organu podmiot odpowiedzialny za jego funkcjonowanie ma obowiązek zapewnić, że będą w nim generowane dowody potwierdzające wniesienie podania, podobnie jak jest to realizowane w ramach platformy ePUAP czy też systemu e-Doręczeń. Niemniej nadal brakuje jakichkolwiek przepisów zrównujących prawnie tego typu dowody z dowodami otrzymania wspomnianymi w ustawie o doręczeniach elektronicznych. Niewątpliwie mamy tu do czynienia z luką prawną.
Podanie elektroniczne przekazywane wg właściwości
W praktyce zdarzają się sytuacje, w których do organu wpływa podanie, które nie będzie realizowane przez ten organ. Możemy tu mieć do czynienia z dwoma podstawowymi przypadkami:
- Podanie zostało mylnie doręczone – np. adresatem wskazanym na kopercie jest wojewoda, a nie prezydent miasta. Wówczas przesyłkę zwraca się bezzwłocznie dostawcy usługi pocztowej lub przesyła bezpośrednio do właściwego adresata. W większości przypadków czynności związane z identyfikacją przesyłki mylnie doręczonej i jej przekazaniem mogą zostać wykonane bezpośrednio w punkcie kancelaryjnym, do którego przesyłkę złożono.
- Podanie wniesiono do organu niewłaściwego w sprawie – w takim przypadku podanie niezwłocznie przekazuje się do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu podania powinno zawierać uzasadnienie.
W powyższych przypadkach czynności te może wykonać pracownik punktu kancelaryjnego lub pracownik merytorycznie odpowiedzialny za realizację sprawy. Jeżeli przesyłka nie jest zwracana bezpośrednio dostawcy usługi pocztowej, powinna zostać wpisana do rejestru przesyłek wpływających przez punkt kancelaryjny. Natomiast przesyłka w postaci elektronicznej powinna zostać przekazana w sposób zapewniający zachowanie tej postaci. Nie należy przekazywać przesyłki otrzymanej elektronicznie w postaci wydruku czy też za pomocą publicznej usługi hybrydowej. Analogiczna sytuacja dotyczy przesyłki otrzymanej w postaci papierowej. Nie należy konwertować jej do postaci cyfrowej, tylko przekazać przesyłkę oryginalną.
Przygotowanie podania elektronicznego
Przy przesyłaniu podań na adres ESP wykorzystywane są formularze elektroniczne udostępnione na platformie ePUAP lub innych platformach usługowych. Pisma do podmiotów publicznych są przygotowywane za pomocą przeznaczonych określonej sprawie formularzy elektronicznych lub tzw. pisma ogólnego.
Pismo ogólne do podmiotu publicznego może zostać wykorzystane, jeśli zobowiązany do tego organ administracji publicznej nie określił wzoru dokumentu elektronicznego umożliwiającego załatwienie danej sprawy, a przepisy prawa nie wskazują jednoznacznie, że jedynym skutecznym sposobem przekazania informacji jest jej doręczenie w postaci papierowej.
Wniesienie podania w postaci elektronicznej do podmiotu publicznego z wykorzystaniem ePUAP-u można zrealizować w kilku krokach (w zależności od sposobu dostępu do usługi elektronicznej kolejność czynności może być inna):
- uwierzytelnienie się z wykorzystaniem profilu zaufanego, e-dowodu, aplikacji mObywatel;
- wybór właściwej usługi elektronicznej;
- wskazanie ESP podmiotu publicznego lub wybór podmiotu publicznego (zaadresowanie pisma);
- wypełnienie formularza elektronicznego;
- załączenie wymaganych dokumentów opatrzonych podpisem elektronicznym;
- opatrzenie dokumentu XML podpisem elektronicznym (zgodnie z wymaganiami dla danej usługi elektronicznej);
- wysłanie dokumentu.
Należy zwrócić uwagę, że podmioty publiczne udostępniające własne usługi mogą skonfigurować ESP w taki sposób, aby w przypadku określonych rodzajów wniosków wymagana była walidacja opatrzenia dokumentu określonym rodzajem podpisu elektronicznego. Zarówno z punktu widzenia podmiotu publicznego, jak również osoby wnoszącej podanie do podmiotu tego typu działanie zapewnia uniknięcie wysłania podania bez wymaganego podpisu elektronicznego. ESP sprawdza bowiem przed wysłaniem dokumentu, czy został on podpisany. W przypadku braku wymaganego podpisu skrzynka komunikuje użytkownikowi błąd, wskazując brak podpisu elektronicznego. Niestety nie weryfikuje, czy załączniki do wniosku również zostały podpisane. Coraz częściej sądy administracyjne, orzekając w sprawach dotyczących komunikacji elektronicznej, wskazują na obowiązek opatrzenia podpisem elektronicznym również załączników będących w praktyce podaniem. Dotyczy to przede wszystkim tzw. pisma ogólnego, do którego załączamy plik z wnioskiem/podaniem czy innym dokumentem. Załączników nie trzeba podpisywać, jeżeli formularz elektroniczny zawiera dane wymagane dla danego podania (tak jak np. różnego rodzaju deklaracje podatkowe).
W przypadku systemu e-Doręczeń wniesienie podania w postaci elektronicznej do podmiotu publicznego z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego (dalej: PURDE) oraz kwalifikowanej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego może nastąpić w kilku krokach:
- uwierzytelnienie się z wykorzystaniem profilu zaufanego, e-dowodu, aplikacji mObywatel;
- wskazanie ADE lub wyszukanie i dodanie adresata z Bazy Adresów Elektronicznych;
- wypełnienie formularza elektronicznego;
- załączenie wymaganych dokumentów opatrzonych podpisem elektronicznym (istnieje możliwość podpisania załączników już po dodaniu ich do formularza);
- sygnowanie treści pisma wprowadzonego do formularza podpisem zaufanym oraz ewentualnie opatrzenie nim poszczególnych załączników (obecnie jedyną wdrożoną formą poświadczenia jest podpis zaufany);
- wysłanie dokumentu.
Proces jest obecnie nieco inny niż znany z platformy ePUAP. Podstawowe różnice:
- W systemie e-Doręczeń udostępniony jest (obecnie) tylko jeden prosty formularz, podobny do formularza pisma ogólnego w ePUAP-ie.
- Tworzony dokument składa się z jednej lub dwóch części – treść pisma generowana na podstawie danych wprowadzonych do formularza lub treść pisma i dodane załączniki. Różnica w stosunku do ePUAP-u polega na tym, że nie jest to jeden wspólny dokument XML, ale odrębne byty. Treść wprowadzona do formularza jest bowiem przekształcana do pliku w formacie PDF. Ewentualne załączniki to natomiast odrębne byty. Dlatego też podpisanie formularza nie powoduje podpisania załączników, jak dzieje się w przypadku dokumentu strukturalnego XML.
Podpis elektroniczny podania
Przepisy obowiązującego prawa regulują wymagania dotyczące dokumentów elektronicznych (wniosków, podań), w szczególności w zakresie podpisu elektronicznego. Na podstawie analizy tych wymagań można wskazać dwie grupy pism:
- niewymagające opatrzenia dokumentu elektronicznego podpisem elektronicznym,
- wymagające opatrzenia dokumentu elektronicznego podpisem elektronicznym.
Jeżeli podanie wymagające podpisu chcemy złożyć w postaci elektronicznej, zgodnie z prawem możemy je podpisać za pomocą:
- kwalifikowanego podpisu elektronicz-nego,
- podpisu zaufanego,
- podpisu osobistego.
Brak podpisu na podaniu to brak formalny. Brakiem formalnym będzie również opatrzenie podania podpisem nieważnym lub utrata integralności dokumentu elektronicznego. Nie sprawia to jednak, że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego jest bezskuteczne. Braki takie można bowiem uzupełnić. Organ zobowiązany jest w takim przypadku do wezwania do uzupełnienia braków formalnych.
Ważność podpisu elektronicznego może zostać zweryfikowana już w pierwszym punkcie przyjęcia dokumentu lub też np. na stanowisku pracownika merytorycznie odpowiedzialnego za załatwienie sprawy. Weryfikacja może nastąpić po pobraniu dokumentu np. na dysk lokalny. W takim przypadku ważność można sprawdzić chociażby za pomocą darmowego oprogramowania udostępnianego m.in. przez centra certyfikacji. Jeżeli podmiot wykorzystuje system EZD, weryfikacja powinna być dokonana za pomocą tego systemu.
Biorąc pod uwagę obecne funkcje systemu e-Doręczeń, można spodziewać się bardzo wielu przypadków braku podpisu podania. Podpisywana będzie bowiem wyłącznie zawartość formularza elektronicznego. Warto tym samym w systemie e-Doręczeń wprowadzić komunikat sugerujący nadawcy podpisanie również załączników.
Zgodność podania ze wzorem
Jeżeli podanie wnosimy w postaci elektronicznej, a przepisy nakazują wnoszenie podania według określonego wzoru, to składane elektronicznie pismo musi być z nim zgodne. Oznacza to, że powinno zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze (art. 63 § 3a kpa, art. 168 § 3a ordynacji podatkowej). Podanie w postaci elektronicznej nie musi jednak być wizualnym odpowiednikiem wzoru papierowego. Musi jedynie zawierać dane w układzie niepozostawiającym wątpliwości co do treści i kontekstu zapisanych informacji, w sposób zgodny z tym wzorem.
Przy przesyłaniu podań na adres elektronicznej skrzynki podawczej wykorzystywane są formularze elektroniczne udostępnione na platformie ePUAP lub innych platformach usługowych. Pisma do podmiotów publicznych są przygotowywane za pomocą przeznaczonego określonej sprawie formularza elektronicznego lub za pomocą tzw. pisma ogólnego.
Zgodnie z ustawą z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. DzU z 2024 r., poz. 1557; dalej: ustawa o informatyzacji), jeżeli w przepisach został wskazany organ właściwy do określenia wzoru dokumentu i jeżeli przepisy te nie wykluczają przesyłania dokumentów drogą elektroniczną, to organ ma obowiązek przekazać ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji:
- wzór dokumentu w celu umieszczenia go w centralnym repozytorium wzorów dokumentów elektronicznych;
- opis usługi możliwej do zrealizowania przy wykorzystaniu danego wzoru dokumentu elektronicznego, który zostanie zamieszczony w katalogu usług oraz udostępniony w ePUAP-ie lub innym systemie teleinformatycznym umożliwiającym wygenerowanie dokumentu elektronicznego w celu złożenia go za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Zestawienie przepisów z kpa, ordynacji podatkowej i ustawy o informatyzacji wskazuje, że wnosząc pismo w postaci elektronicznej, należy zachować jego zgodność z opublikowanym wzorem elektronicznym. Wątpliwość budzi jednak sposób realizacji tego obowiązku w systemie e-Doręczeń. Formularze elektroniczne ePUAP-u nie są (obecnie) zintegrowane z PURDE (nie można ich wysłać na ADE). Jeżeli więc nie korzystamy z formularzy udostępnionych na platformach usługowych, które są zintegrowane z systemem e-Doręczeń, musimy używać jednego prostego formularza elektronicznego. Umożliwia on załączanie plików w różnych formatach.
Niemniej wątpliwości budzi to, czy załączenie do formularza np. wypełnionego danymi pliku w formacie PDF, pobranego wcześniej jako wzór podania ze strony Biuletynu Informacji Publicznej danego podmiotu publicznego, będzie zgodne z omawianymi przepisami w zakresie zgodności podania ze wzorem elektronicznym.
Przy założeniu, że dokument załączony do formularza pisma ogólnego systemu e-Doręczeń nie będzie spełniał wymagań dotyczących zgodności ze wzorem elektronicznym opublikowanym w centralnym repozytorium wzorów dokumentów elektronicznych, należałoby wezwać wnoszącego podanie do uzupełnienia braków formalnych. Tym samym w wątpliwość trzeba podać sens funkcjonowania takiego rozwiązania. Aby zachować wspomniane przepisy dotyczące zgodności pisma w postaci elektronicznej ze wzorem elektronicznym, należy albo zintegrować formularze elektroniczne z systemem e-Doręczeń, albo przenieść formularze elektroniczne do mObywatela i domeny gov.pl w sposób zapewniający możliwość wysłania pisma wygenerowanego za pomocą takich formularzy na adres do doręczeń elektronicznych.
W 2024 r. prowadzono prace związane z testami generatora usług. Jest to narzędzie, które umożliwiłoby przygotowanie formularzy elektronicznych, wzorów dokumentów elektronicznych i udostępnienie ich w mObywatelu. Wykorzystanie tego narzędzia dałoby możliwość realizacji wymagań związanych z koniecznością zapewnienia zgodności wzoru pisma elektronicznego ze wzorem elektronicznym. Z uwagi jednak na dużą liczbę usług centralnych i lokalnych udostępnionych na platformie ePUAP prace nad przeniesieniem formularzy do mObywatela i domeny gov.pl bądź ich integracją z systemem e-Doręczeń należałoby rozpocząć bardzo szybko. Platforma ePUAP w warstwie usługowej ma bowiem działać tylko do 31 grudnia 2025 r. Po tym terminie nie będzie możliwości wykorzystania formularzy w ePUAP-ie do wnoszenia pism do podmiotów publicznych. Platforma będzie pozwalać jedynie na komunikację między podmiotami publicznymi.
Potwierdzenie złożenia podania
przypadku wniesienia podania w postaci elektronicznej na ADE lub przez ESP nie jest wymagane żądanie potwierdzenia wniesienia podania. Organ ma obowiązek potwierdzić wniesienie podania przez wystawienie dowodu otrzymania po wpłynięciu korespondencji na ADE organu. Analogiczna zasada dotyczy podań wnoszonych do 31 grudnia 2025 r. przez ESP. Różnica polega na tym, iż w tym przypadku wystawiane jest urzędowe poświadczenie odbioru. W przypadku wykorzystania do wniesienia podania usługi online udostępnionej w ramach platformy usługowej innej niż ePUAP czy e-Doręczenia, wystawiony zostanie dowód otrzymania – jeżeli usługa ta została zintegrowana z system e-Doręczeń.
Organ przy wniesieniu podania w postaci elektronicznej nie wykonuje potwierdzenia tej czynności „ręcznie”. Dowody wysłania, otrzymania, jak i urzędowe poświadczenie odbioru są bowiem automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń elektronicznych. Systemem tym będzie więc m.in. system e-Doręczeń, platforma ePUAP, e-Urząd Skarbowy, inny system teleinformatyczny organu służący do doręczeń elektronicznych czy też inne systemy, np. na platformach regionalnych.
Udostępnienie nadawcy dowodu potwierdzającego wpływ dokumentu polega w praktyce na przekazaniu go na pozostający w dyspozycji odbiorcy adres elektroniczny (ADE, konto w systemie ePUAP, konto w innym systemie teleinformatycznym podmiotu publicznego służącym do obsługi doręczeń elektronicznych).
Wdrożenie systemu doręczeń elektronicznych to istotny krok w cyfryzacji, ale również wyzwanie związane z koniecznością usystematyzowania i ujednolicenia procesów. Pomimo istniejących luk prawnych i funkcjonalnych integracja systemów dziedzinowych z systemem e-Doręczeń zwiększy efektywność działania administracji publicznej.
Autor
Artur Prasal
Pełniący obowiązki Zastępcy Dyrektora Wydziału Zarządzania Kontaktami z Mieszkańcami Urzędu Miasta Łodzi.
