Przygotowanie jednostki do wdrożenia systemu elektronicznych doręczeń to złożony proces. Warto przeanalizować etapy pracy nad skuteczną implementacją odpowiednich narzędzi, a także zmiany w przepisach i związane z nimi wątpliwości.

Wprowadzenie systemu doręczeń elektronicznych w administracji publicznej to istotny krok w procesie informatyzacji oraz modernizacji kontaktów między urzędami a obywatelami. Wdrożenie tego rozwiązania ma nie tylko usprawnić i przyspieszyć wymianę dokumentów, ale także zapewnić większą przejrzystość, efektywność oraz bezpieczeństwo przesyłanych danych.

Ustawa z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (tekst jedn. DzU z 2024 r., poz. 1045; dalej: ude) wprowadzała stopniowe terminy wejścia w życie poszczególnych przepisów w zakresie obowiązku stosowania e-doręczeń. Data obowiązkowego wdrożenia tego systemu przez podmioty wskazane w ustawie wielokrotnie się zmieniała – obecnie obowiązującym terminem, dla większości podmiotów publicznych, jest 1 stycznia 2025 r.

W artykule omówione zostaną kluczowe aspekty prawne oraz organizacyjne związane z wdrożeniem systemu doręczeń elektronicznych, ale również potencjalne wyzwania i wątpliwości, jakie pojawiają się w kontekście nie zawsze precyzyjnych przepisów prawa. Warto również wyjaśnić kwestie dotyczące okresu przejściowego wdrożenia systemu e-doręczeń, który często jest nieprawidłowo rozumiany.

Przygotowania do wdrożenia

Aby skutecznie wdrożyć system e-doręczeń, instytucje publiczne muszą przejść przez wiele etapów przygotowawczych, dbając o szereg czynności.

Pierwszy krok to uzyskanie adresu do doręczeń elektronicznych (dalej także: ADE). Warto zacząć od weryfikacji statusu podmiotu, czyli sprawdzenia, czy instytucja jest zobowiązana na gruncie ude do posiadania ADE. Jeśli tak – trzeba wyznaczyć administratora, czyli osobę odpowiedzialną za zarządzanie skrzynką do e-doręczeń (nie musi to być specjalista IT). Należy też przygotować dane do wniosku:

• pełną nazwę i adres siedziby instytucji (w przypadku samorządów musi to być urząd, a nie gmina, miasto czy powiat);
• numer REGON, NIP (jeśli jest wymagany);
• dane osoby reprezentującej podmiot, w tym pełnomocnictwo (jeśli dotyczy).

Następnie składa się wniosek o utworzenie ADE. Po jego zatwierdzeniu w bazie adresów elektronicznych (dalej także: BAE) generowany jest unikalny ADE dla instytucji – wówczas administrator go aktywuje i od tego momentu adres widnieje w BAE, a podmiot jest zobowiązany do odbierania korespondencji przez e-doręczenia. To jednak nie koniec zadań na tym etapie, ponieważ konto podmiotu należy jeszcze skonfigurować. Administrator przyznaje uprawnienia dostępu do konta instytucji, może skonfigurować foldery dla poszczególnych komórek organizacyjnych oraz ustawienia reguł przekierowania, a także zintegrować ADE z systemem elektronicznego zarządzania dokumentacją (dalej także: system EZD), jeśli jest stosowany, lub innym systemem dziedzinowym. Trzeba także przekazać pracownikom informacje o nowym ADE (funkcjonowaniu rozwiązania oraz zasadach korzystania z niego) i umieścić je, na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, stronie internetowej instytucji oraz w materiałach informacyjnych. Adres w BAE można aktywować niezwłocznie po jego uzyskaniu lub w późniejszymczasie. Powinno to jednak nastąpić najpóźniej w terminie określonym zgodnie z art. 155 ude.

Kolejny kluczowy krok to konfiguracja i testowanie systemu e-doręczeń. Jak już zostało wspomniane, należy zadbać o testową integrację e-doręczeń z systemem EZD lub innymi systemami dziedzinowymi za pomocą dostępnego API, a następnie przeprowadzić testy poprawności działania tego narzędzia w zakresie wysyłki i odbioru pism. Choć nie jest to jeszcze wymóg ustawowy, to wdrożenie systemu EZD ułatwia nie tylko zarządzanie dokumentacją, ale i realizację czynności dotyczących przygotowania dokumentu i jego doręczenia. Każda jednostka powinna podjąć trud wdrożenia i integracji systemu EZD z systemem e-doręczeń.

Następny etap to opracowanie nowych procedur doręczeń pism:

• wewnętrznych (określających proces doręczeń elektronicznych w aspekcie obsługi kancelaryjnej);
• awaryjnych (na wypadek problemów technicznych z e-doręczeniami);
• wyjątków od obowiązku korzystania z systemu e-doręczeń.

Jednocześnie nie można zapomnieć o edukacji pracowników, którzy powinni odbyć szkolenia dotyczące wymagań prawnych w obszarze e-doręczeń oraz wewnętrznych procedur, obsługi BAE i systemu EZD w zakresie doręczeń elektronicznych, a także zasad przetwarzania danych w kontekście e-doręczeń (w szczególności dostępu do BAE). Zasadne jest, w szczególności w większych jednostkach, ustanowienie zespołu wsparcia – merytorycznego i technicznego – dla pracowników korzystających z e-doręczeń.

Kolejny obszar, o który trzeba zadbać na początkowym etapie prac nad wdrożeniem, to zarządzanie dokumentacją elektroniczną. Kluczowym zadaniem jest zapewnienie, aby system EZD spełniał wymogi prawne dotyczące przechowywania dokumentów. Podmioty objęte przepisami muszą także opracować zasady postępowania z dokumentami elektronicznymi w tradycyjnym systemie dokumentowania przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw. Dotyczy to w szczególności dowodów wysłania i otrzymania przesyłki, które są opatrzone pieczęcią elektroniczną i znacznikiem czasu.

Ostatnim zadaniem na etapie przygotowawczym jest kampania informacyjna dla obywateli i przedsiębiorców, w ramach której jednostka powinna udostępnić w Biuletynie Informacji Publicznej informacje o nowym ADE, jego funkcjonowaniu oraz zasadach korzystania z tego rozwiązania.

Najważniejsze zmiany w przepisach – założenia

Projekt ustawy (w dniu przygotowania niniejszego tekstu projekt był na etapie procedowania w Sejmie – druk nr 761) zakłada szereg zmian.

Okres przejściowy

Pierwszą z nich jest wprowadzenie okresu przejściowego – do końca 2025 r. Korespondencja może być, w okresie przejściowym, doręczana również do podmiotu publicznego i przez podmiot publiczny za pośrednictwem operatora pocztowego, ePUAP-u i innych systemów teleinformatycznych, ale w ściśle określonych sytuacjach. W tym przypadku organ co do zasady nie ma swobody w wyborze środka komunikacji. Większość podmiotów publicznych jest zobowiązana do uzyskania adresu do doręczeń elektronicznych najpóźniej do 1 stycznia 2025 r. Szczegółowy katalog podmiotów publicznych i dat obowiązku wdrożenia systemu e-doręczeń (w tym aktywacji ADE) określa art. 155 ude.

Hierarchia doręczeń oraz art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2024 r., poz. 572; dalej: kpa) zapewniają, że podmioty publiczne będą stosować doręczenia elektroniczne jako priorytetowy sposób komunikacji, co ma zwiększyć efektywność administracji i dostępność usług dla obywateli. Niestety ustawodawca wprowadził liczne wyjątki od wspomnianych zasad. W efekcie konieczna jest weryfikacja przepisów szczególnych, które mogą wprowadzać odstępstwa od tych reguł. Przykładowo ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. DzU z 2023 r., poz. 1378 ze zm.) przewiduje, że odpisy aktu stanu cywilnego są wydawane na piśmie utrwalonym w postaci papierowej albo w postaci elektronicznej – w zależności od żądania wnioskodawcy. Jest to odstępstwo od zasady określonej w art. 7 ude.

Warto podkreślić, że okres przejściowy (od 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2025 r.) nie oznacza zmiany terminu, od którego podmioty publiczne są zobowiązanie do wdrożenia systemu e-doręczeń. Podstawowym celem wprowadzenia okresu przejściowego jest:

• umożliwienie korzystania z ePUAP-u przy wnoszeniu podań do urzędów do 31 grudnia 2025 r.;
• umożliwienie organowi udzielenia odpowiedzi na konto w ePUAP-ie – ale tylko w przypadku, gdy wnioskodawca nie ma adresu do doręczeń elektronicznych.

Adres do e-doręczeń na „urząd”

Zgodnie z kolejnym założeniem adres do doręczeń elektronicznych ma być tworzony dla urzędów gmin, starostw powiatowych, urzędów marszałkowskich oraz organów obsługujących związki samorządowe. Każda jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego, która ma numer REGON, otrzyma oddzielny adres. Jest to odpowiedź na apele jednostek samorządu terytorialnego (dalej: jst) i wynik ustaleń z organizacjami zrzeszającymi je, aby uniknąć niejednolitości w tworzeniu adresów w BAE i ułatwić ich wyszukiwanie.

Uczelnie niepubliczne

Następna zmiana to zrównanie uczelni niepublicznych i federacji podmiotów szkolnictwa wyższego z uczelniami publicznymi. W ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. DzU z 2024 r., poz. 1557) uczelnie niepubliczne oraz federacje podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki są rozumiane jako podmioty publiczne i traktowane na równi z uczelniami publicznymi, w związku z czym przepisy ude są stosowane w jednakowym zakresie przez wskazane wyżej podmioty.

Samorządowe instytucje kultury

Przeniesienie samorządowych instytucji kultury do ust. 6 art. 155 ude zapewnia jednolity termin wdrożenia PURDE i PUH dla jst i podległych im jednostek.

Bezterminowy wpis adresu do doręczeń elektronicznych

Wprowadzony zostanie również przepis o bezterminowym wpisie ADE podmiotów niepublicznych do bazy adresów elektronicznych. Celem tej zmiany jest uproszczenie procesu dla osób fizycznych. Dotychczas adresy do doręczeń elektronicznych trzeba było odnawiać co trzy lata – dzięki nowym regulacjom będą bezterminowe (nadal będzie można z nich zrezygnować).

Uproszczenia dla przedsiębiorców

Kolejne założenie, zawarte w art. 141 ude, dotyczy usunięcia z ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (tekst jedn. DzU z 2022 r., poz. 541) obowiązku składania przez przedsiębiorców oświadczenia o posiadaniu adresu do doręczeń elektronicznych i jego aktualności. Istnieje bowiem możliwość automatycznej aktualizacji danych w BAE na podstawie informacji przekazanych z CEIDG.

Odstąpienie od PURDE/PUH

Następna zmiana (w art. 147 ude – nowy ust. 5) umożliwia jst odstąpienie od doręczeń elektronicznych za pomocą publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego (dalej także: PURDE) i publicznej usługi hybrydowej (dalej także: PUH) do 31 grudnia 2025 r., jeśli z przyczyn organizacyjnych doręczenie na adres e-doręczeń lub przez publiczną usługę hybrydową jest niemożliwe. Przesłanki te ocenia nadawca. Przepis uwzględnia oczekiwania jst związane z wdrożeniem masowych doręczeń (np. decyzji w sprawie wymiaru podatków od nieruchomości) i koniecznością integracji systemów finansowych z BAE i PURDE.

Niestety przepis, już na etapie projektu ustawy nowelizującej, budzi wątpliwości. Pojęcie przyczyn organizacyjnych nie zostało zdefiniowane. Pojawiają się tym samym interpretacje zmierzające do szerokiego stosowania tego pojęcia. Będzie to budziło poważne wątpliwości przy sprawach spornych – dlatego zalecana jest duża ostrożność przy stosowaniu tego przepisu.

Fikcja doręczenia przez ePUAP

Na koniec warto jeszcze wspomnieć o dodaniu ust. 6 do art. 147 ude, co umożliwia stosowanie tzw. fikcji doręczenia w przypadku wysyłek realizowanych przez platformę ePUAP. Fikcja doręczenia oznacza, że dokument uznaje się za doręczony po upływie określonego czasu od jego przesłania, nawet jeśli adresat nie odebrał przesyłki. Brak takiego rozwiązania był mocno krytykowany w 2023 r. – przed planowanym wówczas wdrożeniem e-doręczeń – bowiem przy nieskutecznym doręczeniu przez ePUAP konieczne byłoby ponowne wysłanie przesyłki w inny sposób i ponowne oczekiwanie na jej odbiór. Dzięki mechanizmowi fikcji doręczeń (stosowanej dotąd również w ramach doręczeń przez ePUAP) organy administracji będą mogły skutecznie realizować obowiązek doręczeń za pomocą ePUAP-u bez obowiązku powtórnego wysyłania przesyłki w inny sposób.

Kluczowe wątpliwości

Podczas spotkania samorządowej grupy roboczej ds. e-doręczeń z przedstawicielami Centralnego Ośrodka Informatyki i Ministerstwa Cyfryzacji podkreślono, że termin 1 stycznia 2025 r. jako data wdrożenia systemu zostanie utrzymany. Omówiono jednocześnie kilka istotnych zagadnień, które nadal budzą wątpliwości organizacyjne i prawne.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami jst mają obowiązek wdrożenia publicznej usługi hybrydowej do 1 października 2029 r. Jest to termin ostateczny, ale jednostki mogą podjąć decyzję o wcześniejszej implementacji. Kluczowe jest jednak, aby PUH została wdrożona kompleksowo – nie można tego procesu realizować wybiórczo, np. tylko w kontekście wybranych usług lub rodzajów korespondencji. Zgodnie ze stanowiskiem Centralnego Ośrodka Informatyki i Ministerstwa Cyfryzacji decyzja o wdrożeniu publicznej usługi hybrydowej musi obejmować cały podmiot. Taka interpretacja może budzić wątpliwości, bowiem przepisy ude nie regulują tej kwestii. Niektóre z podmiotów obecnie korzystają z publicznej usługi hybrydowej do realizowania wybranych kategorii spraw.

Obowiązek wdrożenia PUH stawia przed samorządami wyzwania nie tylko natury technicznej, ale również organizacyjnej i interpretacyjnej. Sam proces wdrożenia e-doręczeń mógłby się wydawać prostą zamianą listów poleconych na doręczenia cyfrowe, jednak w rzeczywistości wymaga precyzyjnych regulacji, przygotowania pracowników oraz ustanowienia odpowiednich procedur. Jedno z wyzwań – szczególnie dla sądów administracyjnych w przypadku przyjęcia dopuszczalności wybiórczego stosowania PUH w podmiocie – to ustalenie momentu, od którego oceniany będzie obowiązek stosowania publicznej usługi hybrydowej przez dany podmiot. Sądy będą musiały badać nie tylko zgodność z art. 155 ude, który określa termin, od którego dany podmiot jest zobowiązany do korzystania z PURDE i PUH, ale również faktyczny moment wdrożenia. Data ta może być jednoznacznie ustalona w kontekście PURDE (data aktywacji adresu do doręczeń elektronicznych lub data wynikająca z art. 155 ude), jednak w przypadku publicznej usługi hybrydowej jest to bardziej złożone, gdyż nie zawsze towarzyszy jej formalna decyzja. W zależności od podmiotu za datę wdrożenia publicznej usługi hybrydowej może być uznane pierwsze doręczenie za jej pomocą lub wydanie stosownego aktu, np. zarządzenia wewnętrznego.

Kolejna istotna kwestia dotycząca publicznej usługi hybrydowej w administracji publicznej to dokumenty potwierdzające ważność podpisu lub pieczęci elektronicznej. Jak wynika z interpretacji przedstawionej przez operatora wyznaczonego oraz Ministerstwo Cyfryzacji, operator ten nie jest zobowiązany do weryfikacji podpisu elektronicznego na dokumentach doręczanych w ramach PUH. W związku z tym do przesyłek nie będą załączane dokumenty potwierdzające wynik weryfikacji podpisu lub pieczęci elektronicznej. Stanowisko operatora wyznaczonego, potwierdzone przez Ministerstwo Cyfryzacji, zakłada, że obowiązek weryfikacji podpisu lub pieczęci elektronicznej nie leży w zakresie obowiązków Poczty Polskiej. Przyjąć należałoby tym samym, że wynik weryfikacji podpisu w postaci raportu powinien być dołączony do przesyłki przez organ doręczający pismo za pomocą PUH. Wątpliwości budzi jednak wartość dowodowa takiego raportu. Nie jest to bowiem dokument, który powstał w wyniku realizacji kwalifikowanej usługi walidacji podpisu elektronicznego. Nie określono również żadnych wymagań dotyczących zawartości takiego raportu.

Stabilność przepisów i jednolita interpretacja

Różnice w interpretacji przepisów mogą doprowadzić do rozbieżnych orzeczeń sądowych. Tego ryzyka można uniknąć poprzez dalsze doprecyzowanie przepisów i jednolite stanowiska organów centralnych. Istotne jest, aby do czasu wejścia w życie obowiązku wdrożenia systemu doręczeń elektronicznych wykształciły się stabilne interpretacje regulacji, zapewniające zgodność działań jst i sprawne funkcjonowanie systemu doręczeń elektronicznych w całej administracji publicznej. Jako że nie wszystkie zmiany do ude można było wprowadzić w 2024 r., przewiduje się, iż kolejne będą uwzględnione w tzw. dużej nowelizacji ustawy w roku 2025.

---

Autor